Журнал «Законодательство». 2008. №8

А. К. Голиченков, декан юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, заведующий кафедрой экологического и земельного права, доктор юридических наук, профессор

Александр Константинович Голиченков родился в 1952 г. Окончил с отличием юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова в 1977 г., затем аспирантуру и докторантуру этого факультета. В 1992 г. защитил докторскую диссертацию на тему «Экологический контроль: теория, практика правового регулирования». С 1995 г. заведует кафедрой экологического и земельного права юридического факультета МГУ.

В феврале 2003 г. был избран деканом юридического факультета МГУ. В феврале 2008 г. переизбран на второй срок.

Работал старшим юрисконсультом Республиканской санэпидстанции Минздрава РСФСР. Являлся (на общественных началах) консультантом Комитета по законодательству Верховного Совета РСФСР, членом научно-технических (консультативных) советов ряда федеральных органов исполнительной власти.

Главный редактор журналов «Вестник Московского университета. Серия 11. Право» и «Экологическое право».

Участвовал в подготовке Федеральных законов «Об экологической экспертизе», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Земельного кодекса РФ и др.; Законов Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» и «Об экологической экспертизе».

Автор более 180 научных публикаций по проблемам правового регулирования экологических отношений, в том числе двух монографий.

— Уважаемый Александр Константинович, разрешите прежде всего поздравить Вас с избранием на второй срок деканом юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова. Известно, что должность эта хлопотная. Вам удается сочетать административные функции с преподавательской, научной и законопроектной работой?

— Не мне оценивать, насколько успешны мои попытки остаться действующим университетским преподавателем. Стараюсь быть в форме: читаю курс лекций «Экологическое право»; в этом году в издательстве «Городец» вышли составленный мной словарь по экологическому праву и практикум по земельному праву под моей редакцией. Что касается законопроектной работы — вместе с группой коллег пытаемся написать проект Экологического кодекса Российской Федерации (далее также — ЭК РФ).

— Экологический кодекс? Это что-то совсем уж экзотическое!

- Вот-вот! У нас все, что связано с экологическим правом, в сознании юридического сообщества, к сожалению, было, есть и какое-то время еще будет серьезно-приоритетным на словах и несерьезно-второстепенным на деле. Лет двадцать пять назад мы, несколько молодых ассистентов, взялись написать простую книгу о праве — «По лабиринтам права». Вот так! Просто о праве! Молодые были, амбициозные — простительно! Все искали для своих глав броские и одновременно точные названия. На собрании авторского коллектива мой хороший друг, ныне профессор и заведующий кафедрой, похохатывая, предложил назвать мою главу «Экзотическое право». И назвали! Пять лет назад на одной из конференций, посвященных 10-летию Конституции России, я делал доклад о ее роли в развитии экологического законодательства. Потом на трибуну поднялся судья Конституционного Суда РФ, доктор наук, профессор, очень уважаемый мною человек. И высказался в том смысле, что, мол, предыдущий докладчик говорил о приоритете экологии. Так вот, не было бы Конституции, не было бы и экологии! Четверть века прошло, а ничего не изменилось в восприятии юристами экологии, экологичекого права!

— Ваше восприятие иное?

— Конечно! Все ровно наоборот. Если признать, что окружающая среда — это природная среда и что от качества данной среды зависит быть или не быть человечеству, то мир, экономика, общество, демократия становятся ступенькой ниже. Такова позиция О. С. Колбасова — одного из основоположников науки экологического права, члена-корреспондента Российской академии наук. И я полностью ее разделяю.

— В чем же Вы видите причину такого «хронического» эколого-правового нигилизма?

— На этот вопрос очень точно ответил все тот же О. С. Колбасов в работе «Завещание экологам»: "... Природа (природная среда, природные богатства) воспринималась как один из материальных атрибутов имущества, как объект для наживы, для умножения частной, групповой или национальной собственности. Все остальные достоинства, полезности природы затушевывались, отодвигались на второй план или вообще не замечались. Право никогда не воспринимало природу всесторонне, в полной и полезной ценности, полном объеме, в ее целостности. Это, можно сказать, принцип права... И этот принцип продолжает действовать в наши дни, хотя многое изменилось в мире...¹.

— Но этот принцип должен если не сводить на нет, то значительно осложнять законопроектные работы в экологической сфере.

- По большому счету, до недавнего времени так и было. Однако кодификация экологического законодательства — процесс объективный: речь не идет о том, хочет кто-то или не хочет ее проводить. Насколько быстро и качественно можно это сделать — вот в чем вопрос. И ныне для его решения появился решающий фактор — политическая воля руководителей государства. Вот как поставлены задачи в их выступлениях на заседании Совета безопасности РФ 30 января 2008 г.: «Главная задача нынешнего этапа — создать действенную систему экологической безопасности в стране»; обеспечить дальнейший рост экономики страны на высоких экологических стандартах (В. В. Путин); изменить правовую базу природоохранной деятельности, которая далека от идеала и не стимулирует переход на экологически чистые технологии (Д. А. Медведев)².

— Значит, дело за малым?

— Ну да! Всего-то провести кодификацию, написать Экологический кодекс.

— Как давно появилась идея разработки такого кодекса?

— Онане нова. В различные периоды речь шла о необходимости разработки Экологического кодекса СССР, РСФСР. Неофициально «экологическим кодексом» именовали принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»; законодательный акт в такой форме был принят, например, в Республике Башкортостан. Следующий всплеск интереса к проблеме разработки Экологического кодекса пришелся на 2000—2001 гг. В 2002—2004 гг. наступил период относительного затишья, в том числе и потому, что научные (и околонаучные) дискуссии вспыхнули вокруг нового Земельного кодекса.

Современный этап работ над проектом Экологического кодекса начался в 2005 г. и продолжается по настоящее время. В 2005 г. были подготовлены проект концепции и проект технического задания на разработку Экологического кодекса РФ, а в 2007 г. — проект Общей части ЭК РФ (НИИ экологических проблем на основании государственного контракта на создание и поставку научно-технической продукции для государственных нужд). Тогда же, в 2007 г., появился проект Особенной части ЭК РФ (юридический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова на основании аналогичного государственного контракта). Результаты этой работы на разных стадиях активно обсуждались не только учеными-разработчиками (например, в рамках научной дискуссии, организованной кафедрой экологического и земельного права юридического факультета МГУ), но и широким кругом их коллег-юристов (в частности, в рамках VII Всероссийской конференции, организованной Ассоциацией юристов России, юридическим факультетом МГУ и РАЮН), а также представителями бизнеса (например, на заседании Комитета по природопользованию и экологии Торгово-промышленной палаты РФ).

— Что заставляет исследователей и законодателей на протяжении многих десятилетий возвращаться к идее Экологического кодекса?

— Объективной предпосылкой этой идеи являются процессы дифференциации и интеграции отраслей законодательства, регулирующих отношения, связанные с использованием и охраной природных ресурсов. В 1972 г. Н. Д. Казанцев отмечал, что дифференциация таких отраслей выдвигает проблему их интеграции. Ранее, в 1967 г., конструируя природоресурсовое право как интегрированную отрасль права, он включил в ее общую часть следующие основные институты: а) право собственности на природные ресурсы; б) единый государственный фонд природных ресурсов; в) кадастр природных ресурсов СССР; г) право пользования природными ресурсами; д) принципы охраны природы; е) ответственность за нарушение норм права, регулирующих использование и охрану природных ресурсов. В этом случае, полагал Н. Д. Казанцев, земельное, водное, лесное, недренное и природоохранительное право, сохраняя свою самостоятельность в качестве отраслей права в общепринятом понимании этого термина, составят особенную часть природоресурсового права как интегрированной отрасли права.

Этот подход в то время не нашел поддержки у ряда ученых. Решающий довод сформулировала Г. Н. Полянская: последовательное проведение такой позиции ведет к ликвидации отраслевого законодательства, к суммированию его в рамках закона об охране природы, что явно нецелесообразно. Был вполне согласен с ней и О. С. Колбасов.

В последующем указанные процессы дифференциации и интеграции продолжались, но уже в несколько измененном виде: формировалось экологическое право в широком смысле, интегрирующее природоохранительное право (по другой терминологии — право охраны окружающей среды) и природоресурсовое право. Его основными институтами являются: экологические права и обязанности; право собственности на природные ресурсы; экологическое управление (охраной окружающей природной среды, обеспечением экологической безопасности, использованием природных ресурсов); эколого-экономический механизм (в сфере охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, использования природных ресурсов); юридическая ответственность за экологические правонарушения; экологическое воспитание и образование. В этом случае, сохраняя свою самостоятельность, особенную часть экологического права составят: природоохранительное право (охрана окружающей природной среды), обеспечение экологической безопасности человека и других объектов; земельное право (использование и охрана земли (почв)); горное право (использование и охрана недр); водное право (использование и охрана вод); лесное право (использование, охрана, защита и воспроизводство лесов); фаунистическое право (охрана и использование животного мира).

— Каково Ваше видение Экологического кодекса?

— Оно сводится к трем следующим тезисам. Первый: ЭК РФ — результат новой кодификации экологического законодательства, объектом которой являются нормы экологического права, понимаемого в широком смысле, т. е. нормы как собственно природоохранительные (содержащиеся в законодательстве об охране окружающей среды), так и нормы природоресурсные (установленные в земельном, водном, горном, лесном, фаунистическом законодательстве), кроме того — регулирующие отношения по обеспечению экологической безопасности человека и других объектов. Нормативные правовые акты, содержащие нормы последнего типа, в самостоятельную отрасль законодательства не обособились.

Второй: ЭК РФ — это акт не привычной отраслевой, а межотраслевой кодификации. Он видится не в ряду имеющихся законодательных актов отраслевой кодификации², а вместо них — с принятием ЭК РФ эти акты должны утратить силу.

Третий: такая кодификация требует наличия в конкретный период определенных юридических критериев (объективных условий) и может произойти только в определенных пределах.

— Каковы эти пределы?

— Прежде чем ответить по существу, подчеркну, что при обосновании возможности разработки ЭК РФ следует различать два вопроса: во-первых, возможна ли вообще такая кодификация, результатом которой является ЭК РФ в предлагаемом понимании, во-вторых, возможна ли она в определенный временной период.

Ответ на первый вопрос связан с пониманием кодификации. Кодификация обычно в первую очередь рассматривается в качестве формы систематизации законодательства — действующих законодательных, иных нормативных правовых актов. Одновременно кодификация — форма систематизации права, связанная с глубинной переработкой, обобщением норм действующего права. Предметом упорядочения при кодификации являются как непосредственно юридические нормы, так и их «хранилища» — нормативные правовые акты. Итог кодификации — разработка и принятие кодификационных актов. Понятно, что это предполагает значительные научные усилия. При таком понимании кодификации очевидно, что она может быть не только отраслевой, т. е. охватывающей всю отрасль законодательства, но и внутриотраслевой, т. е. затрагивающей один или несколько правовых институтов. Если признать это, то что мешает говорить о возможности межотраслевой кодификации, затрагивающей несколько родственных отраслей права и законодательства?

Ответ на второй вопрос как раз и связан с пределами кодификации. Точнее, речь идет о юридических критериях возможности кодификации. Под ними понимаются такие признаки, характеризующие состояние экологического законодательства (равно экологического права как отрасли права, отрасли науки), на основании которых может быть произведена оценка возможности его кодификации в конкретный период времени. Они таковы: а) стабильность экологического законодательства; б) внутреннее единство его системы; в) соответствие системы экологического законодательства системе экологического права; г) соответствие системы федерального экологического законодательства системе экологического законодательства субъектов Российской Федерации; д) наличие практики применения экологического законодательства и ее обобщений; е) научная обоснованность кодификации экологического законодательства (наличие юридической концепции формирования нового экологического законодательства). Если эти критерии отсутствуют, то разработка ЭК РФ по принципу «вынь да положь» невозможна. Но столь же очевидно, что по крайней мере три последних критерия не только могут, но и должны целенаправленно формироваться уже сегодня.

— Насколько практична изложенная теория?

— На первый взгляд, совсем непрактична. Так, Е. В. Новикова, оценивая ее, писала: "Думается, что вряд ли во всей истории права можно назвать хотя бы один пример наличия всех или хотя бы большинства из названных критериев соответствия кодификации предложенным стандартам. Если неотступно следовать этим требованиям, можно прийти к тому, что кодификация как таковая вообще никогда не проводилась, и законодательство в мире еще не достигло той степени развития, когда оно может рассматриваться как объект кодификации, либо же то, что происходило с законодательством, было на самом деле чем-то другим, но не кодификацией. Тем не менее выход из обозначенного логического тупика возможен путем уточнения исходных понятий, а также на основе исторического подхода«⁴.

Все, вроде, верно. Но есть нюансы. Во-первых, речь идет о более поздних комплексных правовых образованиях. Поэтому прямые сравнения с Кодексом Наполеона и т. п. некорректны. Во-вторых,то, что заявлялось как классическая кодификация, было «чем-то другим». Здесь возможны два варианта. Первый: не юридическая кодификация, а политическая (иллюстрацией может служить Земельный кодекс РФ, в меньшей степени — Водный и Лесной кодексы РФ); второй: все-таки кодификация юридическая, но неудачная (пример — Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).

У права есть две функции, о которых почему-то вспоминают довольно редко: стабилизирующая и прогностическая. В процессе под названием «кодификация» теоретически всегда есть два соответствующих им основных возможных сценария: преимущественно упорядочивать имеющиеся правовые нормы или преимущественно создавать новые. Изложенные критерии в большей степени подходят для второго из них.

— Судя по всему,разработчикам Экологического кодекса, кто бы они ни были, предстоит ответить на ряд непростых вопросов.

— Безусловно. И первый из них: каковкруг норм, которые мы систематизируем? Я сознательно употребляю слово «систематизация», потому что очевидно, что в нынешних условиях, и это прямо следует из концепции Кодекса, будет сложно, если возможно вообще, поместить в Кодекс нормы, регулирующие природопользование. Об этом косвенно свидетельствуют структура и содержание новых Водного и Лесного кодексов, а также позиция, которая неофициально была доведена до разработчиков как официальная (Минэкономразвития России, МПР России): ресурсы не трогать! Тогда получается, что мы сможем кодифицировать нормы природоохранительные, а нормы ресурсные систематизировать иным способом, т. е. в рамках тех актов, которые существуют, а потом перейти на соответствующие «мостики» — взаимные отсылки, для того чтобы регулирование было целостным. Не факт, что будет обязательно так, но это один из складывающихся подходов определения круга систематизируемых норм, в том числе круга норм, которые будут кодифицироваться в рамках ЭК РФ.

Если взять зарубежный опыт, то сегодня есть две модели, опыт разработки которых мы можем и должны учитывать (именно учитывать, а не слепо следовать): французская и немецкая. Мне больше по душе последняя, классическая схема кодификации, когда берется весь массив правовых норм, регулирующих данные отношения, и раскладывается по полочкам: хорошие — в проект Кодекса, нуждающиеся в исправлении — на доработку, плохие — «в корзину». Но вот вопрос: она реальна сегодня или нет?

Французская модель более гибкая. Это система блоков норм, как уже готовых для введения в действие, так и потенциальных, для которых в системе оставлено место «на потом». Она позволяет вести работу поэтапно, вводить нормы отлагательно. В этом же и ее минус для нашей законотворческой системы: работа рассчитана на многие десятилетия, нуждается в растянутом во времени, но стабильном кадровом, финансовом и ином обеспечении.

Второй вопрос — о соотношении проектируемого акта с теми, которые уже действуют в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а равно и с теми, которые разрабатываются параллельно с данным проектом для регулирования отношений в этойсфере.

Возьмем, например, Особенную часть Кодекса. Каково будет соотношение ее норм в случае принятия Кодекса, например, с Федеральным законом «О животном мире», Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха», с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях»? Соответствующие нормы этих законов, эти законы в целом утратят силу? Или будут продолжать действовать наряду с Кодексом? Кстати, здесь же лежит ответ на вопрос: это действительно новая кодификация или создание новой редакции Федерального закона «Об охране окружающей среды» под видом Экологического кодекса?

Предположим, мы предлагаем признать утратившим силу Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях». Технико-юридические последствия такого решения очевидны, и они положительные. Но нужно просчитать и возможные неблагоприятные последствия, поскольку волне могут найтись силы, которые постараются воспользоваться ситуацией и сделать так, чтобы наиболее строгие нормы ушли вместе с отменяемым законом, не дойдя до закона нового. Здесь нужно действовать по принципу «не навреди».

Неочевиден и другой путь — восполнение правовых пробелов новым законодательным актом без отмены действующего акта, когда новый акт только дополняет нормы действующего. Возникают минимум два сомнения. С точки зрения теории права и правотворчества не кодекс должен дополнять специальный закон, а наоборот. И как будут применяться эти законодательные акты?

Третий вопрос — о методах регулирования. Я, мягко говоря, с удивлением прочитал в одном из первых вариантов концепции, что одна из целей данной кодификации — это переход на методы гражданско-правового регулирования. Это значит, что надо похоронить сейчас то, что мы называем публичной охраной окружающей среды, и поставить в диспозитивном поле неравных субъектов: например, с одной стороны — гражданина, а с другой — крупнейшую корпорацию, которая загрязняет окружающую среду либо нерационально использует те или иные компоненты этой среды. Что может произойти дальше? Вполне предсказуемы попытки крупнейших корпораций-загрязнителей взять регулирование этих отношений под свой контроль. Вот пример из другой сферы общественных отношений, но столь симптоматичный, что не привести его невозможно. В связи с последней забастовкой на Московской железной дороге состоялись открытые слушания Общественной палаты РФ, организованные комиссией Общественной палаты по трудовым отношениям и пенсионному обеспечению. Тон дискуссии задало заявление начальника управления труда и заработной платы АК «Алроса»: "Все трудовые конфликты и споры — внутреннее дело компании, и никому не позволено (!) вмешиваться в наши внутренние дела«⁵. Думаю, сложись такая ситуация в сфере экологической, последствия были бы печальными.

— Извечный классический вопрос — что делать?

— Идею Экологического кодекса и работу по его созданию нужно поддерживать всеми силами. Другая возможность создать этот «экзотический» документ (учитывая объявление обеспечения экологической безопасности приоритетной задачей развития страны, имеющийся кадровый, научный и финансовый потенциал) может представиться не скоро. Но прежде всего нужно упорядочить госзаказы на его разработку таким образом, чтобы единый законопроект разрабатывала единая группа исполнителей. Необходим также некий координационный центр, роль которого могла бы взять на себя одна из профильных общественных организаций, например, Ассоциация юристов России, Общественная палата или координационный совет на базе этих и других общественных организаций.

1 Колбасов О. С. Завещание экологам // Экологическое право. 2001. № 3.

2 См. подробнее: http://www.rg.ru/2008/01/31/ekologia.html

3 Имеются в виду Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395—1«О недрах», Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и др.

4 Новикова Е. В. О кодификации экологического законодательства // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995—2004 гг.: В 3 т. / Сост.: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2004. Т. 1. С. 675.

5 Павловский Р. Мир, Труд... Раб? Россиян превращают в «говорящие орудия» // Московский комсомолец. 2008. 30 апр.