№1 (15) 2008

Персоналии: «К юбилею д. ю. н., профессора А. Г. Быкова»

Интервью с доктором юридических наук, профессором А. Г. Быковым

Редакционный Совет журнала «Предпринимательское право», друзья и коллеги от всего сердца поздравляют Анатолия Григорьевича с 70-летием и желают ему доброго здоровья, личного благополучия и дальнейших успехов в науке.

Актуальные проблемы предпринимательского права

Ткачев В. Н. Особенности правового регулирования конкурсного производства в отношении должника — гражданина

Басова А. В. Правовые проблемы приобретения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой

Рузакова Е. В. Коммерческая организация как лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность

Черепанов Н. С. Совершенствование корпоративного законодательства в Российской Федерации как необходимое условие привлечения инвестиций

Правовое регулирование отдельных видов рынка

Копытин Д. А.Сегментирование рекламного рынка в целях защиты конкуренции

Лазарева Т. А. Государственное регулирование предпринимательской деятельности регистратора на рынке ценных бумаг

Предпринимательское право в странах СНГ

Исмаилов Ш. М. Правовые аспекты государственной регистрации юридических лиц в Республике Таджикистан

Обзоры и рецензии

Салиева Р. Н. Обзор «Круглого стола» «Актуальные проблемы преподавания гражданского и предпринимательского права»

Обзор законодательства в области предпринимательства.

 

Внимание: использование авторских материалов без письменного разрешения ИГ «Юрист» преследуется по закону.

При перепечатке ссылка на журнал «Предпринимательское право» обязательна.

 

Государственное регулирование предпринимательской деятельности регистратора на рынке ценных бумаг

Лазарева Т. А.
аспирантка кафедры
предпринимательского права
юридического факультета
МГУ им. М. В. Ломоносова

Инфраструктура рынка ценных бумаг, являясь сложной системой институтов и отношений, служит основой функционирования этого рынка, обеспечивая выполнение свойственных ему функций путем создания необходимых условий деятельности его участников.

Каждый институт инфраструктуры функционирует во взаимосвязи с другими ее элементами, поэтому регулирование государством профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг призвано обеспечивать эффективную работу и взаимодействие всех участников рынка ценных бумаг.

Регистратор является одним из неотъемлемых элементов инфраструктуры, поэтому государственное регулирование его деятельности необходимо рассматривать в контексте воздействия государства на рынок ценных бумаг в целом.

В комплексе правовых проблем государственного регулирования предпринимательской деятельности регистратора на рынке ценных бумаг необходимо определить его субъекты, объекты, функции, цели, задачи, принципы и средства.

Действующее законодательство Российской Федерации по существу не дает определения и не раскрывает понятия «государственное регулирование».

В научной литературе высказываются различные точки по данному вопросу. Государственное регулирование определяется как установление государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировка в зависимости от изменяющихся условий ¹. Под государственным регулированием экономики понимается деятельность (воздействие) государства в лице его органов, направленная на упорядочение отношений в рыночной экономике и предпринимательстве ². В. А. Белов считает, что регулирование рынка ценных бумаг — это упорядочение деятельности на нем всех его участников и операций между ними со стороны организаций, уполномоченных обществом на эти действия ³.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что государственное регулирование предпринимательской деятельности регистратора состоит в деятельности государства в лице его органов, направленной на упорядочение отношений между регистратором и другими участниками рынка ценных бумаг, путем установления общих правил поведения (деятельности).

Субъектами государственного регулирования являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти. На поведение участников урегулированных отношений влияют также субъекты судебной власти.

В рамках государственного регулирования выделяются две основные функции государственных органов на рынке ценных бумаг: по установлению правил поведения и по надзору за их соблюдением.

В отношении регистраторов основным государственным органом, осуществляющим регулирование, является Федеральная служба по финансовым рынкам (далее — ФСФР) ⁴.

ФСФР по своему правовому статусу — это федеральная служба, следовательно, в соответствии с п. 4 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ⁵(далее — Указ Президента № 314) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты, не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Функция по принятию нормативных правовых актов предполагает издание обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Указом Президента № 314 Федеральной службе по финансовым рынкам, передаются функции по контролю и надзору упраздняемой Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг.

Положение о ФСФР расширяет полномочия службы, наделяя ее функциями по принятию нормативных правовых актов, помимо контроля и надзора в сфере финансовых рынков.

Хотя Указ Президента № 314 не отрицает возможности предоставления федеральной службе полномочий по нормативно-правовому регулированию указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, проведение административной реформы предполагает разделение функций по установлению правил и контролю за их применением между двумя независимыми органами.

По мнению Д. Вавулина, разграничение этих функций способно привести к снижению эффективности государственного регулирования финансового рынка и, как следствие, к снижению эффективности функционирования последнего. Все-таки от наличия у государственного органа, регулирующего такой динамичный рынок, каким является финансовый рынок в целом и рынок ценных бумаг в частности, права оперативно изменять правила игры на нем, корректируя существующие нормы или устанавливая новые, в определенной ситуации может зависеть стабильность финансовой системы страны и экономики в целом. Решить возникшую проблему способно совмещение функций нормотворчества, надзора и регулирования в рамках ФСФР. При этом соблюдение базового принципа административной реформы, разделяющего функции нормотворчества и контроль за их соблюдением, можно обеспечить путем разграничения функций внутри самой ФСФР. Для этих целей нормотворчество можно вынести за рамки этого органа, создав коллегию ФСФР — аналог коллегии ФКЦБ России ⁶.

По нашему мнению, основное регулирование рынка ценных бумаг должно осуществляться на уровне законов. В тоже время, учитывая особенности данного рынка, необходимо оставить ФСФР нормотворческие функции, но в рамках установленных законом. В настоящее время ограничения указанных полномочий ФСФР устанавливаются ст. 42 ФЗ «О рынке ценных бумаг» В остальных случаях ФСФР разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных актов, связанных с вопросами регулирования рынка ценных бумаг, лицензирования деятельности его профессиональных участников, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, контроля за соблюдением законодательных и нормативных актов о ценных бумагах, проводит их экспертизу, а также разрабатывает рекомендации по применению законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения, связанные с функционированием рынка ценных бумаг.

Теперь рассмотрим функции ФСФР по контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

В научной и учебной литературе приводятся различные трактовки понятий контроля и надзора. С одной стороны, существует мнение, что административный надзор — это разновидность надведомственного государственного контроля, с другой — что это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти ⁷.

Контроль рассматривается в качестве одного из средств государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности, которое представляет собой систему проверки и наблюдения за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями требований нормативных актов при осуществлении предпринимательской деятельности ⁸.

Надзор представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами ⁹.

Понятия «надзор» и «контроль» различаются по ряду признаков. Основным же отличительным признаком контроля от надзора является наличие или отсутствие отношений организационной подчиненности. Административный надзор, в отличие от контроля, предполагает осуществление юридически-властных действий в отношении организационно неподчиненных объектов. В процессе административного надзора применяются меры административного воздействия к соответствующим субъектам, а в процессе контроля применяются в основном меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц. Наконец, органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов в то время, как органы надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах.

Таким образом, исходя из того, что регистраторы организационно независимы от ФСФР, которая проверяет соблюдение законодательства о рынке ценных бумаг, а за нарушения к ним к ним применяются меры административного воздействия, можно сделать вывод, что в отношении регистраторов ФСФР осуществляет функции надзора.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ¹⁰ дает следующее понятие государственного контроля (надзора): проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Из данного определения можно заключить, что законодатель не проводит разграничения между контролем и надзором.

Основной задачей органов надзора является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц.

Для выполнения указанной задачи, органы надзора наделены соответствующими полномочиями, которые можно разделить на следующие группы:

1. полномочия по предупреждению правонарушений;
2. полномочия по пресечению правонарушений;
3. полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц.

В первую группу полномочий ФСФР в отношении регистраторов можно включить лицензирование деятельности по ведению реестра, проведение проверок деятельности регистраторов, получение отчетности.

Вторая группа полномочий выражается в применении мер административного пресечения к правонарушителям, в принудительном прекращении противоправных действий. К этой группе полномочий можно отнести приостановление или аннулирование лицензии на осуществление деятельности по ведению реестра в случае нарушения требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах; направление предписаний, обязательных для исполнения, а также требования о представлении документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, аннулирование квалификационных аттестатов физических лиц в случае неоднократного или грубого нарушения ими законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, запрещение или ограничение на срок до шести месяцев проведения регистратором отдельных операций в реестре.

По результатам проверок ФСФР в 2007 году приостановлены лицензии ЗАО «Регистрационная компания «Саратовский РРД — Центр» (Саратовская область) и ОАО «Независимый регистратор „Реестр-центр“ (Москва).

В случае если общество повторно в течение года нарушило требования ФЗ „О рынке ценных бумаг“ ФСФР России вправе не приостанавливая действие лицензии по ведению реестра сразу ее аннулировать, независимо от того, являются ли допущенные нарушения грубыми и повлекли ли за собой какие-либо тяжкие последствия и причинение убытков (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 27 сентября 2006 г. по делу N КА-А40/8511—06).

Наиболее распространенным является предписание ФСФР, касающееся запрета на проведение операций в реестре владельцев ценных бумаг общества. Выдача предписания может быть обусловлена, например, превышением количества ценных бумаг, учитываемых на лицевых счетах зарегистрированных лиц, количества размещенных ценных бумаг. В этом случае отсутствие запрета на проведение операций в реестре владельцев ценных бумаг эмитента может повлечь нарушение прав и законных интересов акционеров и потенциальных инвесторов, которые могут приобрести необеспеченные акции (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 17 ноября 2005 г. по делу N КА-А40/11364—05).

В рамках третьей группы полномочий ФСФР рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к ее компетенции, применяет меры ответственности, установленные административным законодательством, а также направляет материалы в правоохранительные органы и обращается с исками в суд (арбитражный суд) по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. В 2006 году ФСФР за нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг (ст. 15.22 КоАП) возбудило 53 дела об административном правонарушении.

Елена Зенькович предлагает разделить функции по контролю и надзору между ФСФР и саморегулируемыми организациями: „Исходя из первоначальных целей Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, состоящих в разграничении управленческих функций по нормотворчеству, контролю и надзору, представляется целесообразным возложить на ФСФР осуществление надзорных функций. При этом саморегулируемые организации могли бы установить систему контроля деятельности своих членов применительно к текущей проблематике рынка и изменяющейся ситуации на нем. А регулирование значительной части отношений на финансовом рынке должно осуществляться путем переноса основных требований к его участникам на уровень соответствующих законов и постановлений Правительства РФ. В этом случае механизмы саморегулирования и государственного регулирования будут работать во взаимодействии. Необходима эффективная система их координации, которая позволила бы избежать дублирования функций и в результате обеспечила бы рациональное использование государственных средств“ ¹¹.

В качестве объекта государственного регулирования выступает деятельность регистратора по ведению реестра. Деятельностью по ведению реестра владельцев ценных бумаг признаются сбор, фиксация, обработка, хранение и предоставление данных, составляющих систему ведения реестра владельцев ценных бумаг. Под системой ведения реестра владельцев ценных бумаг понимается совокупность данных, зафиксированных на бумажном носителе и/или с использованием электронной базы данных, обеспечивающая идентификацию зарегистрированных в системе ведения реестра владельцев ценных бумаг номинальных держателей и владельцев ценных бумаг и учет их прав в отношении ценных бумаг, зарегистрированных на их имя, позволяющая получать и направлять информацию указанным лицам и составлять реестр владельцев ценных бумаг ¹².

В связи с тем, что регистраторы являются институтом инфраструктуры, осуществляющим учет прав владельцев на ценные бумаги, государственное регулирование его деятельности преследует следующие цели: защита участников рынка от недобросовестности и мошенничества отдельных лиц или организаций; обеспечение эффективного функционирования механизмов привлечения инвестиций; защита прав участников рынка ценных бумаг, и в первую очередь прав инвесторов; интеграция российского рынка ценных бумаг в мировой финансовый рынок.

Государственное регулирование деятельности регистратора выполняет следующие задачи:установление правил взаимодействия регистраторов с другими участниками рынка ценных бумаг и наказание виновных в нарушении законодательства.

Эффективное функционирование финансовых рынков немыслимо без соблюдения их участниками требований законодательства. В свою очередь соблюдение требований законодательства невозможно без осуществления государственного контроля деятельности участников рынка. Основной задачей государства является формирование такой системы контроля, которая, обеспечивая эффективное выявление нарушений на финансовых рынках, вместе с тем не создавала бы участникам этих рынков препятствий к осуществлению деятельности и не приводила бы к высоким издержкам ¹³.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг основывается на принципах, провозглашенных Указом Президента РФ от 01.07.1996 N 1008 „Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации“ ¹⁴. В отношении деятельности регистратора следует выделить ряд принципов, например, принцип минимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования, который означает, что государство регулирует деятельность субъектов рынка лишь в тех случаях, когда это абсолютно необходимо, и делегирует часть своих нормотворческих и контрольных функций профессиональным операторам рынка ценных бумаг, организованным в саморегулируемые организации. Так ФСФР передала ПАРТАД полномочия по сбору отчетности в отношении регистраторов, являющихся ее членами.

Для регистратора в применении такого принципа, как отказ от государственного регулирования цен на услуги профессиональных участников рынка сделано исключение, в связи с публичностью отношений и его монопольным положением по отношению к зарегистрированным в реестре лицам.

В целях предотвращения конфликтов интересов при совмещении видов профессиональной деятельности в отношении регистраторов законодатель предусматривает осуществление деятельности по ведению реестра в качестве исключительной и не допускает ее совмещения с другими видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

Традиционными правовыми формами государственного регулирования являются законы и подзаконные акты, а также судебные акты.

Фактически регулирование рынка ценных бумаг осуществляется не на уровне законов, а в большинстве случаев на уровне подзаконных актов, в частности приказов ФСФР России.

Государственное регулирование характеризуется использованием различных средств, вместе образующих систему, что позволяет говорить об особом режиме государственного регулирования. Классификация видов государственного регулирования может основываться на степени воздействия государства на те или иные отношения в различных отраслях народного хозяйства или сегментах рынка. Так, возможно выделение максимального, среднего и минимального уровня (режима) государственного регулирования экономики 15. Максимальный уровень предполагает использование всех или большинства средств (инструментов) государственного регулирования. Он установлен в отношении, например, естественных монополий. Минимальный уровень государственного регулирования существует в отношении предпринимательства, связанного с творческой деятельностью.

В отношении деятельности регистратора на рынке ценных бумаг государство в настоящее время использует такие средства как: установление требований к правилам осуществления профессиональной деятельности регистратора; предоставление отчетности; установление обязательных требований к порядку ведения реестра; лицензирование; выдача разрешений на приобретение статуса саморегулируемой организации регистраторов; контроль за соблюдением регистраторами и их саморегулируемыми организациями требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, который осуществляется путем проверок; установление квалификационных требований к работникам и единоличному исполнительному органу регистратора, а также аккредитация организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в форме приема квалификационных экзаменов и выдачи квалификационных аттестатов ¹⁶.

Учитывая объем средств, которые ФСФР применяет в отношении регистраторов, можно говорить о максимальном режиме регулирования деятельности по ведению реестра.

В процессе государственного регулирования между ФСФР, регистраторами и их саморегулируемыми организациями складываются несколько групп отношений. К первой группе можно отнести отношения по поводу регулирования допуска регистраторов на рынок ценных бумаг (лицензирование, аттестация специалистов). Во вторую группу включаются отношения по поводу надзора за исполнением законодательства в сфере рынка ценных бумаг регистраторами и их саморегулируемыми организациями, осуществляемого путем сбора отчетности и проведения проверок регистраторов, которые могут привести к возникновению третьей группы отношений по поводу применения мер ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о ценных бумагах. Также можно выделить отношения по поводу приобретения статуса саморегулируемой организации регистраторов.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что государственное регулированиепредпринимательской деятельности регистратора состоит в деятельности государства в лице его органов, направленной на упорядочение отношений между регистратором и другими участниками рынка ценных бумаг, путем установления общих правил поведения (деятельности) и надзора за их соблюдением при помощи системы средств, которые имеют правовую форму в целях защиты участников рынка от недобросовестности и мошенничества отдельных лиц или организаций и обеспечение эффективного функционирования механизмов привлечения инвестиций.

 

 

1 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 378.

2 Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: Юристъ, 2005. С. 71.

3 Белов В. А. Государственное регулирование рынка ценных бумаг. М.: Высшая школа, 2005. С. 16.

4 Ст. 40 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ „О рынке ценных бумаг“. Собрание законодательства РФ. N 17. 22.04.1996. Ст. 1918 (далее — ФЗ „О рынке ценных бумаг“); Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 317 „Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам“. Собрание законодательства РФ. 05.07.2004. N 27. Ст. 2780. (далее — Положение о ФСФР)

5 Российская газета. N 50. 12.03.2004.

6 Вавулин Д. О новом регуляторе российского фондового рынка // Рынок Ценных Бумаг. № 11. 2004. С 24.

7 Студенникина М. С. Государственный контроль в сфере управления: Проблемы надведомственного контроля. М.,1974. С. 7—19; Советское административное право: Методы и формы государственного управления. М.: Юридическая литература, 1977. С. 183, 241; Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 441—463;Приходько Е. О некоторых проблемах правового регулирования государственного контроля и надзора: Административно-правовое регулирование в сфере экономики (5-е Лазаревскиечтения) // Государство и право. 2001. № 12. С. 20. Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 460.

8 Предпринимательское право Российской Федерации/ Отв. Ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М.: Юристъ, 2003. С. 421.

9 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 311.

10 Российская газета. N 155—156. 11.08.2001.

11 Зенькович Е. Контроль и надзор на финансовом рынке // Рынок ценных бумаг. № 10. 2005. С. 12.

12 Ст. 8 ФЗ „О рынке ценных бумаг“.

13 Гамзин Ю. Финансовым рынкам — новый контроль // Рынок ценных бумаг. № 15. 2005. С. 17.

14 Российская газета. N 125. 05.07.1996.

15 Занковский С. С. Предпринимательское (хозяйственное) право в XXI веке: преемственность и развитие. М., 2001. С. 226.

16 Ст. 42 ФЗ „О рынке ценных бумаг“.